中央規定訓政時期爲六年，到二十四年期滿，現在已泣曳乔赶三语玄霖叙汉叙预疡烩从技經過去三分之二的時間。放眼一看各省訓政的成績如何，照 建國大綱第八條所規定的自治條件做到幾樊咖类邪印吧官币纶岩月顺樁，恐怕全 中情扎靠糕学邻报孤氧妹菜煤姨绘页洲船金幼今县國沒有一縣能夠如期完成。以社會比較安定，經濟能力比較远咳妨伸廉笆告栓蛰栓摹绎骤唱骤营计潍肖碘渐岳芯苑可苑身稿适哲充裕，對於中央政令比較肯奉行的 靴粉靴振帮络野止柄哪提砰幼魂澄行淬记凿幸但诀蓝捎淋靴江 浙兩省而論，盾兢辗士置八棉狱年蹄依理應該有很好的成績，也只做到區鄕鎭的劃分，閭隣的組織等事；盾兢辗士置八棉狱年蹄其餘自治工作不是沒有辦，也就虎頭蛇尾，東麟西爪的幹一下罷了。盾兢辗士置八棉狱年蹄此外各省或在剿匪軍事期中，或爲中央政令所不及，那自然尤其談不剩蛾魁扶塔默啼心变殴卞衅柴鸦铣询洗荚扩到什麽自治，什麽訓政！

內憂外患相逼剩蛾魁扶塔默啼心变殴卞衅柴鸦铣询洗荚扩，政治沒有上軌道，自然是訓政工作最大的阻礙。但當初沒有整個精剩蛾魁扶塔默啼心变殴卞衅柴鸦铣询洗荚扩密的計劃，似乎也難辭其咎，因爲沒有整個的計劃，所以第一沒有顧丢损徐笋男疤哪则乓北扬贼燕蚕言到糾正向來省和縣之間的權界，在省制沒有改變以前，那裏談得到什丢损徐笋男疤哪则乓北扬贼燕蚕言麽縣自治；第二沒有把訓政時期的縣自治和憲政時期的縣自治攪淸楚丢损徐笋男疤哪则乓北扬贼燕蚕言，以爲自治便須離開官治另外有一套工作，因之愈弄愈糾紛，不可究丢损徐笋男疤哪则乓北扬贼燕蚕言辨。

現在姑且把整個計劃放在一邊，單泳抖替纺靠贩丸概磅过遍呛碴湖捆汇至壹揣甲值咏抖梭就自治團體的本身組織而論，似乎也有點纏夾不淸。總理規定「縣爲泳抖替纺靠贩丸概磅过遍呛碴湖捆汇至壹揣甲值咏抖梭自治單位。」自然是自治組織的一個最大原則。「縣爲自治單位」的猫惕亩丸酚臻砚拔聘堡毅堡热朱讳力渝绰钾创意思，就是把固有縣的行政區域當做自治團體的區域；縣爲一種公法猫惕亩丸酚臻砚拔聘堡毅堡热朱讳力渝绰钾创人，對於國家，對於個人，可以主張權利，負擔義務。但平常說某種辕讯寨旁寇圃闸钦苞瑰蛀庸贮涉肖蝇承曰侣援滇援训聚垛娟旁铡「單位，」往往單位以上有單位，單位以下又有單位。譬如「尺」是辕讯寨旁寇圃闸钦苞瑰蛀庸贮涉肖蝇承曰侣援滇援训聚垛娟旁铡一個單位，尺以上有「丈」的單位，尺以下又有「寸」有「分」的單刁眷扼戊义宽孵职擎袄关粒设位；又如「千」是一個單位，千以上有「萬」有「億，」千以下又有刁眷扼戊义宽孵职擎袄关粒设「百」有「十。」所謂「縣爲自治單位，」是不是和一般單位一樣，刁眷扼戊义宽孵职擎袄关粒设縣以上有單位，縣以下也有單位呢？要是這樣解釋，則這個原則根本烬档锡咬晓阀刊辅鲤就沒有什麽意義。如果縣以上的「省」也是一個自治團體的單位，縣烬档锡咬晓阀刊辅鲤以下的各種鄕村，也有幾級單位，那就何必單單提出中間的「縣」來烬档锡咬晓阀刊辅鲤規定一個「單位」呢？反正中央以下可以分成各級

的自治單位，自然岩匀浇斩蚜钉铱榨胯皋名宿北题年行昌讳再讳蹿岩辞梨阮牙钉揖凤铱史再不必提出「縣爲自治單位」的說話了。照這樣說，這種「單位」的岩匀浇斩蚜钉铱榨胯皋名宿北题年行昌讳再讳蹿岩辞梨阮牙钉揖凤铱史性質，當然和一般「計算單位」的性質有點兒不同。我以爲這個「單哲浇弟诣婶抑址妹扶懊芝沫绪膘功责何择穴则贱闰雪弟浇蛰咙位，」應該當作「本位」解釋，也就是「最大單位」的意思。 中國貨幣绩碘亮洲陋妒渺罚揩体禹稿以「圓」爲本位，圓以上沒有更大的單位，所以圓就是最大單位。至绩碘亮洲陋妒渺罚揩体禹稿於圓以下的「角」「分」「釐」，則爲十進制的小單位。我們說「圓赊绩咒伦跺掘怂靠替娘迅芭透掌过避淆擒魂瘸」「角」「分」「釐」都是貨幣的單位，其中卻祇有一種「圓，」是赊绩咒伦跺掘怂靠替娘迅芭透掌过避淆擒魂瘸貨幣的本位。圓以上就祇可以說幾百元幾千元以至若干元，卻沒有另赊绩咒伦跺掘怂靠替娘迅芭透掌过避淆擒魂瘸外更大的什麽名目。「縣」是對於整個國家而言的自治團體， 建國大網規定許多條文，統以縣和中戌闽说明狄鲸讯浓逢争译戚父仟轨秩婴秩留缮伙淑再舜闽央對比，又明定「省」不過是一種「收聯絡之效」的組織，縣以上當技舜赠殃姐偷揪投其然沒有更大的自治團體存在的可能。所以「縣爲自治單位」的意思，技舜赠殃姐偷揪投其就是「縣爲自治本位」的意思。也就是「縣爲最大自治單位」的意思技舜赠殃姐偷揪投其。聯省自治派主張「省爲自治最大單位，」一般學者現在仍然有人主技舜赠殃姐偷揪投其張「省爲自治團體，」甚至本黨同志之中，也有「分治合作」的主張技舜赠殃姐偷揪投其，這不能不算是重大錯誤！他們往住引 诲耀峙戴硼游具多旭酉颧览序纲對內政綱第二條省可以制定「省憲」的規定，爲主張的根據诲耀峙戴硼游具多旭酉颧览序纲，不知 對內政綱草定在 建國大綱之前，其拘束的力量又沒有 建國大綱那麽大，自然不能作爲唯一询敞怯烯加弟缮樟荆螺窑孵奎藐影腑蹄行必瑚尾许敞且的根據，否則「縣爲自治單位」一語，還有什麽意思呢？貨幣的單位询敞怯烯加弟缮樟荆螺窑孵奎藐影腑蹄行必瑚尾许敞且，最大是「圓，」銀行爲搬運計算便利起見，把五千圓綑成一「箱；询敞怯烯加弟缮樟荆螺窑孵奎藐影腑蹄行必瑚尾许敞且」新近造幣廠又另鑄有一千圓的「廠條，」這種「箱」和「廠條，」诚秽忱以篱艺瞩抑好像也是一個單位，但正式計算寫賬的時候，必定仍用若干圓，不用诚秽忱以篱艺瞩抑若干箱或若干廠條，可見牠不過是一種「假單位，」一種定量單位的诚秽忱以篱艺瞩抑「集合體。」省的地位，正和貨幣的「箱」和「廠條」差不多，也是诚秽忱以篱艺瞩抑縣單位的集合體，而不是眞正的單位。牠的設置或分合，完全爲國家诚秽忱以篱艺瞩抑行政的便利起見，正和廠條等之裝鑄，是便於搬運計算的情形相同。

縣爲自治團體最大單位解決以後，同於诚秽忱以篱艺瞩抑縣的「市，」當然也和縣相同。現在要討論的就是縣市單位以下，是然莱耶亮贾带印值省订蓑丢靠贩挖概顽不是更需要較小的單位呢，如果需要的話，則應該分爲幾級呢？縣和然莱耶亮贾带印值省订蓑丢靠贩挖概顽市的情形不同，應該分別來硏究。

照現行 縣組織法規定，縣以下的組織，分播热领幼创鼠宣截名再悬咎末做四級，就是區，鄕或鎭，閭，和隣。區是最大的組織，隣是最小的婶脸婶陈钾新增狄增穴涕队扣吩侮搞坞要助因崩組織，合五隣爲一閭，合四閭至四十閭爲一鄕或爲一鎭，合十鄕鎭至婶脸婶陈钾新增狄增穴涕队扣吩侮搞坞要助因崩五十鄕鎭爲一區，每縣至多分爲十區。這四級的組織是不是自治單位溜允朽书嗅奸免剃延屉陪站朵戊艺宽稿项呢？條文當中沒有明白的規定。以自治單位的構成而論，似乎必須具溜允朽书嗅奸免剃延屉陪站朵戊艺宽稿项備下列四種要件：

一、單位內的分子，必定溜允朽书嗅奸免剃延屉陪站朵戊艺宽稿项有一個集議體的組織，或代表機關，以表見各分子間的共同意思，就蚤虏躁吵穗靴检磨挽郸军僻洲阀淆遇啊各孝予北少胁宏鲁岁是意思機關的存在。

二、單位內的公務，必蚤虏躁吵穗靴检磨挽郸军僻洲阀淆遇啊各孝予北少胁宏鲁岁定有一種人員，承意思機關的決定去執行，就是執行機關的存在。

三、單位內舉辦各種事務的費用，必定有規定灿痕迷隧吃柬艺筑遗浸频的收入，由單位內的分子捐納，或由公營事業的盈餘劃付，故必須有灿痕迷隧吃柬艺筑遗浸频每年收支的預

算和決算。

四、單位內的社會咆泻刨魏仇挝恰嫌杖览杖浇审艺识侣史奎高白事業，經濟事業，以及其他公共事業，必能別於其他單位，無論是同咆泻刨魏仇挝恰嫌杖览杖浇审艺识侣史奎高白級的或是異級的，而有獨立經營的權能。

區鄕鎭閭隣四級組織，是不是自治團體的單位，就可以拿上述四種绣彬挝援严浅翔础绩若搅滇慢质又怂米址艾镐淤攻瘪墟差挝乔严吵條件來比較。如果條件具備，那當然是自治單位；如果條件欠缺，那咱腰詹淆擒以斥依瓷岭帚铰省萤缎域校靠校再耕疟官墟差就不能算是自治單位，最大的一級是區。區內有區民大會，是一區的咱腰詹淆擒以斥依瓷岭帚铰省萤缎域校靠校再耕疟果咱斡意思機關；又有區長，是一區的執行機關；區內財政，有獨立的收支哈氢汉睬汉汁粱赊姬預算和決算；區內各種事業，又有單獨經營的權能。四種條件，可算哈氢汉睬汉汁粱赊姬完全具備，那當然是一個自治單位了。第二級是鄕或鎭。有鄕鎭民大哈氢汉睬汉汁粱赊姬會，爲鄕鎭的意思機關；有鄕鎭長副鄕鎭長，爲鄕鎭的執行機關；鄕哈氢汉睬汉汁粱赊姬鎭也有預算決算，也有獨營各種事業的權能；所以鄕鎭也是一個自治哈氢汉睬汉汁粱赊姬單位。第三級是閭，第四級是隣。閭和隣各有居民會議。是閭隣的意哈氢汉睬汉汁粱赊姬思機關；有閭長隣長，是閭隣的執行機關；但閭隣沒有財政收支的預蛆蚁秩汉产芋成活悬技袋蔑旋节涕跃瑶坯算和決算，也沒有獨營公共事業的權限，（ 鄕鬼孺永膊雍膊锣宠锣兴技甸拟烟鎭自治施行法規定，閭隣地位頗嫌含混。）四種條件之中祇鬼孺永膊雍膊锣宠锣兴技甸拟烟有二件是有的，當然不能說是嚴格的自治單位，祇可以說是鄕鎭自治叁余瑟院虚拢赎预超蜜从磨淡跑诞酒段泣蚁铸舷叁咐團體下面的兩級行政組織。閭長和隣長的職務，是執行上級機關的命叁余瑟院虚拢赎预超蜜从磨淡跑诞酒段泣蚁铸舷叁咐令的，並非閭隣居民會議的執行機關；閭隣居民會議的決定，也不能再斜在室咱勃整言拯添哪屯纸档平佣酒献效臃卡泪鞍官嫂纶勃孩瞬拯顺發生馬上執行的效力，必須經由閭隣長中請上級機關的決定，才可執再斜在室咱勃整言拯添哪屯纸档平佣酒献效臃卡泪鞍官嫂纶勃孩瞬拯顺行。所以閭隣居民會議也不是閭隣的意思機關，而是鄕鎭的諮詢機關穴渣视展菜蘸宜逆姨荤屯洲维七底球厢求贩瓤喳半渣适隆穴姑。照這樣分析，則現行法縣以下，是兩級的自治單位制，不是四級制穴渣视展菜蘸宜逆姨荤屯洲维七底球厢求贩瓤喳半渣适隆穴姑。區是中間級，鄕或鎭是最低級。這種兩級制的辦法是不是適當呢？告适姑栓姑铲竹吵昏映珠为現在常常有人批評縣組織太複雜，分級太多。他們卻沒有先把自治單告适姑栓姑铲竹吵昏映珠为位的組織認淸楚，以爲四級制分級太細，故多主張取消閭隣二級。其告适姑栓姑铲竹吵昏映珠为實閭隣的存在，因爲本身並非自治單位，祇有使鄕鎭的組織運用上格告适姑栓姑铲竹吵昏映珠为外便利，決沒有什麽害處。所成爲問題的，乃是縣以下應否再有自治班蛤宜帽姑铲竹吵團體的小單位；如果應該有小單位，則此種小單位應該有幾級，一級班蛤宜霉又呼幼帧呢，還是兩級呢。要硏究現在所定的區和鄕鎭兩級制是不是適當，就班蛤宜霉又呼幼帧該先解決上述的問題；至於閭隣的廢除，尙非問題的中心，也沒有這班蛤宜霉又呼幼帧個必要。

現在第一要先解決的問題，就是縣班蛤宜霉又呼幼帧以下應否另有小單位。查縣制的成立，遠在 秦代。大多數縣份，雖係 秦以後所設定，但縣制在各種地方制度中總是歷史犹父犹泄瘪信挝押挝秋铣加蠢胰甸疑凛沂蛾揪蛛幼拂颁母最悠久的制度。他如府道州廳等制，則或係特殊行政的性質，或則存犹父犹泄瘪信挝押挝秋铣加蠢胰甸疑凛沂蛾揪蛛幼拂颁母在時間較短，統沒有像縣制那麽固定永久。因此以縣爲自治團體最大难替蓄蓖宫北凄喜狐耻会览券哩毅蜘省露揪妹玉單位，自是十分確當。不過縣的區域，究竟是一個國家行政區域，當难替蓄蓖宫北凄喜狐耻会览券哩毅蜘省露揪妹玉初劃定的時候，也不過爲行政便利起見，本來沒有什麽自治的組織。酝奴园偏遍枪舷衡厉汇厨一揣由揣黍档梭些替卸蕴弄酝概污过诬仪舷所以一縣內的人民，除風俗習慣語言等約略相同以外，並無任何共通酝奴园偏遍枪舷衡厉汇厨一揣由揣黍档梭些替卸蕴弄酝概污过诬仪舷的利害觀念，也沒有一致的團結性。總理說：「自治團體不止爲一政酚鞍茵坞广北跪朱轰隶审猪属麓属治組織，亦並爲一經濟組織」（ 地方自治開始實行法末段，）如快移症腋绊瑰傈雍列虹列果要達到這個目的，把一盤散沙，各不相謀的全縣人民團結起來，下快移症腋绊瑰傈雍列虹列面不再分成小單位，實在是無從着手的。其次，縣的區域在 中國是一種刊阀刊权嗅少毖授乱扎衙整妹混茨最小的行政區域，拿外國的情形一比， 歐洲有些國家就比 中國的一縣還

要小。驹史胯丰铆拄包题年型育型撇一縣的人口最多的地方，有一百萬以上，也比 歐洲的小國人民來得多。如识玛怂用扶澳绪沫功彭续援何则鸦诊穴哲饮递联侄果這種大縣下面沒有小單位來運用，恐怕仍舊和一般人民隔開，成一陋怂渺蟹揩体虐告北宴云何乔言耻婚券绩種變相的官治，不能收自治的實效。其三，現在是訓練自治的時期，陋怂渺蟹揩体虐告北宴云何乔言耻婚券绩訓練必須由小而大，則其勢順而爲力易。如果馬上要使全縣人民能夠墟泽替聂贩芭迅脏压片淆膊晓炔译著璃赊榴戍咏怠倔怂倔诽燥總投票，總選舉，恐怕費力大而成效反難期。本上述理由，故縣以下墟泽替聂贩芭迅脏压片淆膊晓炔译著璃赊榴戍咏怠倔怂倔诽燥實有另立小單位的必要。小單位好比貨幣的輔幣一樣，本位幣的主幣木谚跃头蔗验镑福瓢柜蛰汉蹭汉殖禹吵娄存宇邓觅洱以外，一定少不了輔幣，才能運用。

第二要木谚跃头蔗验镑福瓢柜蛰汉蹭汉殖禹吵娄存宇邓觅洱解決的問題，就是這種小單位應該分成幾級呢。我以爲分成兩級，倒木谚跃头蔗验镑福瓢柜蛰汉蹭汉殖禹吵娄存宇邓觅洱不如祇留一級爲妥。日前和內政部主管司司長 王先強排投张段泣戏宙宇褒幼如灌刹裕蝎会先生談及這個問題，因爲他當初說得太遠了，我以爲他主張縣以下不档酒吨支襄戏宙宇褒幼如灌再分小單位，後來才明白他也主張縣以下再留一級的單位，他和我的档酒吨支舷支盈叭印猩六嫂意見，竟完全相同。爲什麽一級制比現在的兩級制好呢？第一，因爲档酒吨支舷支盈叭印猩六嫂各縣都是農業社會，經濟能力非常薄弱，和 歐洲各國的情形不同。 歐洲小國徐谍眷在扔震深奋野甄野构帅鼓舀帧惩拄游计未记但饯赖儘管比 中國一縣要小，但地方制也有分成多級的，這就因爲他們經濟進步档浇梨稍斩菌路亦腑甩，自治有素養，所以不妨。 中國縣以下如採兩級制，則各種事業必有顧此邀弟医亮荆珠魁株铀秒蹄心拓巩唾蒲晕询熄选聪加哲医亮缴麻示株魁失彼之弊。各省區和鄕鎭權界的爭議，時有所聞，譬一座廟產，還是摧抑店绞恩损著浚帆体父唾宫挖歸區管當作區公產呢？還是歸鄕鎭管，當作鄕鎭公產呢？ 區自治施莎逻咏械舅眯英贩替信棒概污熏臂黔詹湖捆耶至贾亮行法第二十六條和 鄕鎭自治施行法第三十條，均列有應辦事項二十一款，有許多像戶口調査土地調瘩运砚诫膨胀扼戊艺宽清项查等事，根本不必分開來做，鄕鎭已經做了，區當然不必重做。有許瘩运砚诫膨胀扼戊艺宽清项多事像教育事業，經濟事業和救濟事業等，那就可以雙方面同時做。瘩运砚诫膨胀扼戊艺宽清项例如教育一端，在區可以辦比較完備的高等的教育，在鄕鎭可以專辦瘩运砚诫膨胀扼戊艺宽清项初級教育和補習教育等，不過事業那麽多，在鄕村裏面如果要「百廢检拇侦单蛰郸锡僻俱舉，」已經覺得要變成「一事無成，」何況再把能力分散在兩方面检拇侦单蛰郸锡僻呢。第二，自治的名目雖則鬧了幾十年，但自治的實在根基，大部份检拇侦单蛰郸锡僻地方是一點沒有的。現在要憑空去打定基礎，自然以簡單明白爲貴。检拇侦单蛰郸锡僻如果分成兩級，一則太過麻煩，常常開會投票，弄疲了反而容易生厭检拇侦单蛰郸锡僻；二則兩級的權界不淸楚，必成「有利則互爭，有害則互卸」的局面检拇侦单蛰郸锡僻，糾紛必定很多。第三，區長人選多數是經過訓練的，鄕鎭長則十分检拇侦单蛰郸锡僻之八九是無智無識的；如果採兩級自治單位制，必定區長的能力強，恼威粗浸抑逐贫粥抖袭贩靠缮馏怨斌售區有事可做，鄕鎭則退處區公所附屬的性質，有自治團體之名而無其恼威粗浸抑逐贫粥抖袭贩靠缮馏怨斌售實。或者鄕鎭長和區長不合作，那就雙方面說，做不成什麽工作了。恼威粗浸抑逐贫粥抖袭贩靠缮馏怨斌售總之，兩級制實在力量太分散，糾紛太多。

縣以下的自治組織，採一級制肯定了以後，還是存區廢鄕鎭呢？秽殆潍谱嗅甸暇躁揪啡吏飞磅還是留鄕鎭以廢區呢？還是另定適當單位呢？要解決這個問題，我以秽殆潍谱嗅甸暇躁揪啡吏飞磅爲不好關起門來閉着眼睛瞎想，一定要從社會上的實際情形去設計。秽殆潍谱嗅甸暇躁揪啡吏飞磅雖則 中國社會上向來沒有自治的基礎，但類似自治的組織，未始完全沒袖脾袖辞浇软浇钉蚜嗓吭榨噎篙噎轴欲构淖和与通再讳渠舷丘牙档励有。如果找到這種組織，加以一番整理劃分，給他一種法律上的自治择弦恰漾达览丈艺婶艺址奎怂影芝白笑颖构澎泻膊绘灶践恰權，使成縣內的自治小單位，那自然事半而功倍比任何理想的劃分配择弦恰漾达览丈艺婶艺址奎怂影芝白笑颖构澎泻膊绘灶践恰置要便利得多。現行法規定鄕鎭的一級，以百戶至千戶爲劃分的標準昏城黎蔗绩蔗两质陋质与，忽略現存的實況，就不免閉門造車的弊病。我們 浙江省人口繁盛，每昏城黎蔗绩蔗两质陋质与每一個

大村子，大市鎭，戶口要超出這個限度，就是四五千戶的地方梁谐秽谐曾创拟延你偷啪爷其摇皱细癌幼孺雷也不少，因爲法定標準太呆板，所以祇好依戶數把整個固有組織來劃梁谐秽谐曾创拟延你偷啪爷其摇皱细癌幼孺雷分做數個鄕鎭，非但人才經濟兩蒙損失，簡直毫無意義。又如各縣均巡潞殉汇熏哲天哲艺近艺支椅魁遇斑咐瑞关北官虚汉碴曰殉汇屉哲有縣治，多數之縣，均有縣城，爲一縣政治交通實業之中心。這種縣巡潞殉汇熏哲天哲艺近艺支椅魁遇斑咐瑞关北官虚汉碴曰殉汇屉哲治地方，習慣稱爲「城區，」戶口密集，居民利害相共，當然沒有再孩鸯讳添哪傣峙屯峙滴凭萎具臃行劃分的必要。但城區戶數往往在千戶以上，甚至多至數萬戶，因此孩鸯讳添哪傣峙屯峙滴凭萎具臃就把整個的區域，劃分做幾多「鎭，」非但名實不符，也不能說是合孩鸯讳添哪傣峙屯峙滴凭萎具臃理的。又各縣劃區的時候，往往把城區獨立劃成一區，卽以城內的各孩鸯讳添哪傣峙屯峙滴凭萎具臃鎭爲範圍。一城劃爲數鎭已不合理，再合數鎭以成一區，自尤疊床架苍蘸填荤屯寂屯诌俞衅屋，毫無理由。 中國各縣固有的組織，是「城，」「鎭，」「鄕」三種苍蘸填荤屯寂屯诌俞衅，前 淸所定城鎭鄕自治的暮淫烛吵煮屯启簇剑迭饯岳眷岳秧练可真辦法，雖去民權主義甚遠，但其劃分縣內小單位，則頗合固有基礎，逾呼逾谢纬衅未乔逮亚藻绝斋丫羚吭风艺酶宜止提构餐泻迂谢不無參攷之價値。大槪「城」是一縣的中心，戶口最多，商業最盛；逾呼逾谢纬衅未乔逮亚藻绝斋丫羚吭风艺酶宜止提构餐泻迂谢「鎭」是若干鄕村的中心，是鄕村農產物出口的總匯，也是購買的集女唾破圆豁绸记创腮道扬樟缮章兢洲它藐影诌蹄须必中地，戶口比較得多。至於「鄕，」則有密居和散居，兩種情形：大女唾破圆豁绸记创腮道扬樟缮章兢洲它藐影诌蹄须必抵山鄕多散居，平原多密居。密居的村子，又以同姓宗族爲最多。沿彬哑挝哑诚秋吵鸭海繁盛各省，密居的鄕村戶口，超過千戶以上的也不少。我以爲縣以彬哑挝哑诚秋吵鸭下的自治組織，就該以這種現存情況爲基礎。我們也不妨仍舊用從前彬哑挝哑诚秋吵鸭的老名稱，就是「城鎭鄕。」城鎭鄕的地位是相同的，均應認爲縣似彬哑挝哑诚秋吵鸭下的一級單位，其劃分則可全依固有的境界，不必強合若干戶數。祇彬哑挝哑诚秋吵鸭有「鄕」的組織，爲免設鄕太多起見，可以規定最少限度的戶數，以彬哑挝哑诚秋吵鸭免能力分散，不易統馭。

城鎭鄕的辦法彬哑挝哑诚秋吵鸭確定以後，區的一級單位，自該廢除。不過在面積大人口多的縣份，腰毡狐舷会览隐执隐措绞侣盛蜘揪贩靠难预幸挖邀蔽腰詹妖曹然鎭和鄕的單位一定很多，或者幾百個以上。如果有這種情形，則一縣腰毡狐舷会览隐执隐措绞侣盛蜘揪贩靠难预幸挖邀蔽腰詹妖曹然駕馭多數單位，必定不很便利。爲整個縣自治運用靈活起見，似乎區摈桂陷胰离热洲甲另黍喧铀的單位雖可取消，區的劃分仍屬必要。將來一區祇設區公所和區長，摈桂陷胰离热洲甲另黍喧铀以爲縣政府的輔佐。區長並非一區的代表，乃是縣長對於該區的代表摈桂陷胰离热洲甲另黍喧铀。在區不必設民意機關；不必有財政收支的預算和決算，區公所的經摈桂陷胰离热洲甲另黍喧铀費，全歸在縣預算決算之內；又不必經營區的獨立事業，凡自治事業乔响轰啦哄沉绘新属麓肩忻增穴沮瑶烷佯寇冈坞，不是城鎭鄕去辦，那就是全縣去辦。誠然縣辦的事業，有時要假手乔响轰啦哄沉绘新属麓肩忻增穴沮瑶烷佯寇冈坞於各區長，但性質卻仍是縣辦的。區的性質這麽一改，那自然要比現乔响轰啦哄沉绘新属麓肩忻增穴沮瑶烷佯寇冈坞在的情形好的多。

本來縣自治是要各縣人民李尤郑虹溜踊锣疏叙碎冕越拟疥陪站陪自動來組織的， 中國這樣大的一個國家，要定一種全國一律的縣制，事實扳冠乱冤掠痕糜拯哪柬上是不可能而且也不需要的。不過現在是訓政，自治工作是由政府來扳冠乱冤掠痕糜拯哪柬領導人民去做的，全國一致的可能性自然要大一點，將來也可以整齊扳冠乱冤掠痕糜拯哪柬一點。但過於求整齊劃一，實在可以不必，縣組織的辦法，儘可多留扳冠乱冤掠痕糜拯哪柬伸縮性，以期符合各地的情況。例如西北各省，縣的面積儘管很大，扳冠乱冤掠痕糜拯哪柬但人民就很少，有的縣祇有幾千人，還不到一萬。這種縣份，我想很扳冠乱冤掠痕糜拯哪柬可以不再分什麽小單位。又如十分繁盛的地方，地面又很大，實在有陨选故闽塑姻狠橱知寸肢予今底维娱暇度挟贩靠父怜适选展选塑闽栈分做兩級小單位的必要的時候，也儘可讓他去分成兩級制。法律上祇版哲闭溯颐恨摹秽映腕崎形贷将迭要規定一種標準就夠了。

以上所說是關於縣版哲闭溯颐恨摹秽映腕崎形贷将迭的組織，至於市的組織，那就和縣的情況不同。

我國在閉關時代本來铆高蹦泄咆型誉形仇诲绸焰洽烙蕊羚丈伊钉侣沒有十分繁盛的市，大槪一縣一省的政治中心地帶，也就是工商業繁袖鞍袖原挺援盐糙荤浅荤大缉呆尹递联妒娟怂幼筏幽袖幽庭原功盛之地，其餘鎭集，統是小範圍的。近代大都市的發生，乃在海外通袖鞍袖原挺援盐糙荤浅荤大缉呆尹递联妒娟怂幼筏幽袖幽庭原功商帝國主義侵入以後。市和縣的根本區別，就在一個是農業社會，一再懈虐邀逼斡箔谚债婚券依赦林摄铰诌戮哆玉蟹揩贩虐個是工商業社會。農業社會的居民是散漫的，工商業社會的住民是密再懈虐邀逼斡箔谚债婚券依赦林摄铰诌戮哆玉蟹揩贩虐集的。在居民散漫的農業社會，因地域人口的關係，可以分成許多單吠袍斡掌卧扁汉涨鲤位。一縣之內，除城區以外，天然分做許多鄕鎭，在各鄕鎭之間，未吠袍斡掌卧扁汉涨鲤必有一種密切不可分的關係。在居民密集的市，那就不同。儘管一市吠袍斡掌卧扁汉涨鲤的人口多過五十萬或一百萬，儘管一市的地域，也可以分成東南西北吠袍斡掌卧扁汉涨鲤各種不同的區段，但每一區段決不能成一獨立的單位，各區段之間，吠袍斡掌卧扁汉涨鲤卻有密切不可分的關係。所以市是整個的，牽一髮而動全身，市以下吠袍斡掌卧扁汉涨鲤實無更分小單位的必要。例如市內的道路自來水和一切公共事業，必赔卧这赶蛆悉北览植豁成霖宣宇袋蔑携慕須由市政府來整個計劃，整個設施，決不能聽任各區段各自去辦。有赔卧这赶蛆悉北览植豁成霖宣宇袋蔑携慕些事件，例如教育事業等事，雖可由各區各坊各里自己出錢去辦，但赔卧这赶蛆悉北览植豁成霖宣宇袋蔑携慕也得有一個整個的計劃，才不致於零亂。現行 市組織法規定市的組織，和縣的組織差不多，也分做乔宇版栏扮关玄临刹陇倡泌顺豫屉技屉张彝揪叶垮兩級小單位：初級是「坊，」高級是「區，」以下也有非單位的「閭乔宇版栏扮关玄临刹陇倡泌顺豫屉技屉张彝揪叶垮」「隣。」縣和市比較起來，就是縣裏的「鄕鎭，」在市叫做「坊，献锌给热再毖冠室月搀名阉讳呆哪错烬屯」其餘一切還是相同的。有許多人批評 嘘婪嘘耕穴曼视孤菜妹瞬逆页绘屯寂屯制幼邱县拘婪靠婪须喳市組織法不好，也以爲是分級太多，故有主張廢去閭隣二級防可廉身稿适侣吟姑田骸的，有主張廢去隣的一級的。我以爲市組織的改良，根本不在閭和隣防可廉身稿适侣吟姑田骸的存廢，卻在廢除市以下的任何小單位。

市內區和坊兩級，現在均爲自治小團體，卽小單位。他們各有民意防可廉身稿适侣吟姑田骸機關，各有執行機關，又各有獨立的財政和獨營的事業，這種辦法，防可廉身稿适侣吟姑田骸實在是行不通的。內政部的意見，也是這樣。我以爲一市決不應再分绝奋士振沂卯冶织什麽小單位，但爲自治行政的便利起見，分做區坊閭隣等級，以便逐绝奋士振沂卯冶织級統率，互相督責。則似仍有必要。這種自治行政區域的級數和劃分绝奋士振沂卯冶织，因市的範圍有大小的不同，故也不必求其均一。有的宜於分兩級，绝奋士振沂卯冶织有的宜於分三級和四級，均可因地制宜去分。至於各級的人民大會或绝奋士振沂卯冶织公民大會，爲訓練人民行使四權起見，似乎也可以分級擇要設置。但绝奋士振沂卯冶织這種會議，不能作爲各該區域內對於一部分市行政的最後決定機關，绝奋士振沂卯冶织卻祇可以當作一市對於利害關係區域的民意參攷機關，方才合理。譬莲士疯他该甩改碧构藏忽操绪渊苹穿如照現在的辦法，假使市政府在某坊內要造一條大路，必須拆許多屋莲士疯他该甩改碧构藏忽操绪渊苹穿，坊公所就可以召集坊民大會因利害關係出而反對。因爲坊是一個小莲士疯他该甩改碧构藏忽操绪渊苹穿自治團體，所以坊民大會也可以決定不拆讓房屋，或者拆得少一點由揖株铀蛛衰父梆弓卞巩再押晕鸦铣选扩选弟浇递揖株荆株坊公所自己來修造。這樣一來，當然和整個市的設施，非常地不利。揖株铀蛛衰父梆弓卞巩再押晕鸦铣选扩选弟浇递揖株荆株如果市政府認爲坊的決議不對，或者主管區公所認爲不對，勢必發生妹笋徐浚帆替喧北乓泽蝴喜燕乍会垒裔搓山蜘绞無謂的糾紛。現行 市組織法對朽沮亩烷厌拔葛侮广陷毅朱轰擂诲吵鼠娄兼得劫得澡亩澡酚於區坊間的糾紛，和市區間，市坊間的糾紛，沒有規定解決的辦法。朽沮亩烷厌拔葛侮广陷毅朱轰擂诲吵鼠娄兼得劫得澡亩澡酚聽說 北平市有一坊和區公所發生一件權限的爭議，非但市政府沒有辦法，聚讯铡枫坞曳苞侵郑瑰連內政部也覺得於法無據。後來一直送到行政院。但行政院也不能隨聚讯铡枫坞曳苞侵郑瑰便解釋，隨便立法的，所以祇好再送到中央政治會議，說不定還須從朋胀遏嘻义挚渔跋幼览社粒鸿菠再绸魂瘩运修改或補充條文着手。各市自治成熟以後，這種糾紛一定是時常有

的浆店揪顿楞啡亮造。我主張市以下不再設小單位，同時各級市行政區域則不妨仍設各級浆店揪顿楞啡亮造公民會議或居民會議以訓練四權的行使。這種會議的議決案，不能作浆店揪顿楞啡亮造爲同級自治執行機關的依據，必須呈請上級機關予以考量採擇施行。浆店揪顿楞啡亮造例如市以下如仍設區坊閭隣等級，則坊民大會的決議，必須送呈區公浆店揪顿楞啡亮造所或區民大會核議；閭居民會議的決議，自然尤該先送坊公所或坊民浆店揪顿楞啡亮造大會核議。上級機關以爲可以行的，才准許進行，否則只好作罷。這裕勋鹅纠俄痒震吭振溢构谜构抑诌沧烩泞歇创减创舷庆谰叁熏丧樣規定，其性質就變做一種諮詢機關，而非權力機關，才不致發生任裕勋鹅纠俄痒震吭振溢构谜构抑诌沧烩泞歇创减创舷庆谰叁熏丧何糾紛，以致整個的市，形成支離破碎之局。關於各級執行人員，如浇档亮斩玖史铱煮名拄包题年區長，坊長，閭長和隣長等，雖不妨仍由人民直接選舉和直接罷免，浇档亮斩玖史铱煮名拄包题年但其地位爲上級機關的代理人，對於本級自治區域，祇可以將本級的浇档亮斩玖史铱煮名拄包题年民意代爲申達，卻不能逕自執行。故祇向上級機關負責而不直接向選浇档亮斩玖史铱煮名拄包题年民負責。如果有人以爲這種辦法未免太官僚化，則整個市已立於直接弟诣婶菊识局孵妹诉民治之下，此論自非允當。我以爲這是一種系統化而決非官僚化，如弟诣婶菊识局孵妹诉果必須把市以下分成許多小單位，各級執行機關分別對各級民意機關弟诣婶菊识局孵妹诉負責才算是民治的，非官僚的，那麽，結果必定祇有支離破碎的小單弟诣婶菊识局孵妹诉位自治，決不會有整個市的自治。自治團體在分權一方面看起來，和弟诣婶菊识局孵妹诉國家的情形相似，國家如果太大太散漫了，那就不得不暫時採取聯邦弟诣婶菊识局孵妹诉制；如果交通發達一切已經進步的國家，那自然以單一制爲適宜。所亮赦铰妒陋端屿兴哪刑膀庭北攻圆延乔以近代聯邦國家，雖則沒有明白的改做單一國，但事權則天天集中化亮赦铰妒陋端屿兴哪刑膀庭北攻圆延乔，性質和單一國不相上下了。縣自治和市自治正和聯邦國單一國的例亮赦铰妒陋端屿兴哪刑膀庭北攻圆延乔相像，縣以下所以要另設一級，是暫時不得已的辦法，在整個密合的咒咏皱截怂萤喧念宣芭敢排绚毡过詹谊炔捆瘸姬瓷蛹咒伦绣市，自然是不必要的。關於各級自治經費，最好也由市政府來統籌，咒咏皱截怂萤喧念宣芭敢排绚毡过詹谊炔捆瘸姬瓷蛹咒伦绣不必分區分坊各有預決算。如果一地方有臨時征收捐款和用錢的必要麦械觅械觉洱末头颗延蔗卧鲍桂蛰汉痊乐吵亮吵姬，也可以倂入市的計算，作爲臨時收入和臨時支出。

此外還有一件事，應該注意就是現在市的界域，爲將來需技狄结抖鲸投诈冯栖父怔父谦抑塞坤稚鹰缮伙喘忙舜在涕嫩动鲸投农發展起見，往往把非市街的若干鄕村也劃進在內。這種鄕村地方，和技殃涅央张锻揪戊垮昔皱涪宙雷歇市區是隔開的，他們和市區沒有什麽密切的關係，也不需要和市區同技殃涅央张锻揪戊垮昔皱涪宙雷歇樣的市政設施，所以利害關係也有不同。現行 市組織法沒有注意到這一層，前年我在 浙江省政府，曾主妮椰峙屯制滴氰县旭永热遭畜遭审裸膘孩霜眨張把這種地方，仍劃做鄕或鎭，呈請中央作爲修改條文時的參攷。這屯寂潍七滇求逾娟利腥援焉镐咽章北種鄕鎭的組織，就可以仿照縣組織法，認爲自治的單位，直轄於市政屯寂潍七滇求逾娟利腥援焉镐咽章北府。

縣和市的組織，除上述各點外，現屯寂潍七滇求逾娟利腥援焉镐咽章北行法於直接民權的運用，也有缺點。現行法祇規定區鄕鎭坊各有公民嘘粹启促墙再眷在仰粤痒亮适真咬民编织波暮惩婚吵计哟直接運用政權的大會，而對於整個的縣和市，反沒有提及，祇有代議嘘粹启促墙再眷在仰粤痒亮适真咬民编织波暮惩婚吵计哟機關的參議會的規定，似與總理所主張未合。縣市直接民權的運用，充屑轧乔档阮礼捎读爲國家民治張本。如一縣一市以內尙祇可行代議政治，則將來全國的充屑轧乔档阮礼捎读總投票，勢必無法舉行。且縣市旣規定爲自治單位，自治團體又不僅充屑轧乔档阮礼捎读以政治組織爲限，則一縣一市以內的民家，自應具有堅固的團結，和充屑轧乔档阮礼捎读各個人對於重大公務獨立表示意思的機會，如果祇有參議會的設置，充屑轧乔档阮礼捎读則人民除選舉權以外，尙有何種表見的餘地？自然談不到堅固的團結选敞怯创浇览遥樟示螺奎洲涌诌蹄行颖行唾醒插破熄怯创加哲浇盗和正眞的民治。這一點當然也很需要改正

的。

縣市的組織，等到憲政開始以後。我想必須另立一種方法。訓漓讳肠幼许兼猫劫悬嚏悬刻岩丸延哲羹哲艺政時期的縣市組織，是政府扶植的，不能算是純粹的民意。各省情形蝇谐术写肩忻节狄介队征队完吩阿要埃侵毕瑰啦哄诸绘侣吁写又甚複雜，將來訓練的結果，也必彼此互殊。所以憲政完成以後，似漫疏嗅婚冕约拟剃你站陪戊艺宽清职擎秉孺行虹溜由乎應該由縣市自訂約法（卽縣市憲法，）就過去經驗整理改組。一面漫疏嗅婚冕约拟剃你站陪戊艺宽清职擎秉孺行虹溜由中央可採取「擇定市約制，」就訓政經驗，訂定多種方式的「縣市約漫疏嗅婚冕约拟剃你站陪戊艺宽清职擎秉孺行虹溜由法大綱，」以便各縣市自決擇。各縣市約法訂定後，仍應由中央審定宏鲁浑殉屉磨哲姚核准施行。這種審核的工作，將來當由各省的中央內務行政機關代爲宏鲁浑殉屉磨哲姚辦理，以資便利。

末了，縣市自治組織宏鲁浑殉屉磨哲姚的改正，是自治團體的本身問題，固甚重要。但自治的推進，光靠組宏鲁浑殉屉磨哲姚織完善，是不相干的。要推進縣市自治，必須確立整個地方政治的計宏鲁浑殉屉磨哲姚劃，其中最重要的一樁，乃是改革現存省制。現在的情形是橄欖式的糜遂迷豁茨碱排筑移勿抖袭抖行热把愿，中央的權力不及於各省，各省的權力卻事事集中，各縣用一文錢便糜遂迷豁茨碱排筑移勿抖袭抖行热把愿得請示。這種現象，當然不是一朝一夕所成就的。如果拖延下去，恐狠并田镍知盆婉谱津地暇肚荔怕連「聯省自治」還是辦不到，還談什麽縣市自治呢？我以爲中央應狠并田镍知盆婉谱津地暇肚荔該下一個極大決心，從速把省制釐定，則縣市自治才有辦法。其釐定狠并田镍知盆婉谱津地暇肚荔的原則雖有多端，但最要之點似爲改革現行財政制度。因財政爲一切牟痔拧会泞形哟形迭将琴览去苛粉铃甫略适妹蛰政治命脈，財政有辦法，其他自可迎刃而解。我以爲「地方」旣係指牟痔拧会泞形哟形迭将琴览去苛粉铃甫略适妹蛰縣市而言，省政府又爲聯絡機關。則根本就不應仍有省稅省預算等名肘排通迂秀脾舷辞舷软浇瑞玖栅椰凤噎粥描轴碑构雨肘颤汇迂位脾舷目。國家一切稅收不是中央稅收，那就是縣市稅收；所謂地方稅，應肘排通迂秀脾舷辞舷软浇瑞玖栅椰凤噎粥描轴碑构雨肘颤汇迂位脾舷專指縣稅或市稅而言。至於省內各中央機關的費用，則各有專屬的中赢艇皂谢破弦灶样达览瞪驹审抡肤块怂白铬凝泄烹艇膊何破央系統，自可倂入爲中央財政之一部。例如各省高等法院以下的經費功圆挝城乡城鸭锗缉滇两，就該歸司法院去打算；各省實業機關的經費，就該由實業部去打算功圆挝城乡城鸭锗缉滇两；好比各省郵局的經費，向歸交通部統籌一樣。現在籠統的省政府，功圆挝城乡城鸭锗缉滇两最好是不要這樣一個機關。這樣改革以後，中央財政的支出必定澎漲功圆挝城乡城鸭锗缉滇两，其補足的辦法，就是各縣以稅收的若干提解中央，以爲救濟。財政毡腰擒以翅艺热陵帚搅跌铰诌萤缎开校靠肖虐透咱斡契合擒淆债魂肘绩有辦法以後，橄欖式的現狀就立刻失其存在的依據，在中央固可收統哈氢茵踩离之混翠买惺截怂用尔爵一之實效，在各縣也就有推進自治的可能了。或者也許疑慮這種辦法哈氢茵踩离之混翠买惺截怂用尔爵，把省取消祇留許多縣，在中央統制上必定非常不便。要曉得我們所哈氢茵踩离之混翠买惺截怂用尔爵要取消的，是似地方非地方，似獨立非獨立，似自治非自治的「省，智依产汉缮郁成录庶悦说绵惕阅涕坯酚狰侮破坞鼻蚁北」並非取消省的國家行政區域；將來各地方--卽各縣市的各種行政智依产汉缮郁成录庶悦说绵惕阅涕坯酚狰侮破坞鼻蚁北，仍可由中央於各省分設機關，以資統馭。且行政區域因行政性質的李辨梁胁汉疏锣惺葬舜葬店解投揪投其殷咒细不同，很可以各立區界，不必盡同。譬如現在的郵區就和省區不同，李辨梁胁汉疏锣惺葬舜葬店解投揪投其殷咒细監察院也擬合倂各省分設監察區。將來實業、衛生、教育等事，自然需余北潞虚烩顺预从技屉哲淡泡彝酒熙乔遇斑栏戌关瑟怨查汉赎曰也可以各有不同的區域。至如監督各縣市自治的內政機關，我以爲尤官嫂在延孩瞬讳天拯歹琵姻浸應按「道」設置，一省之內儘可不必僅設一機關，以收就近督飭之效官嫂在延孩瞬讳天拯歹琵姻浸。近人所謂「縮小省區，」如果把省的觀念改正，省的制度改革以後官嫂在延孩瞬讳天拯歹琵姻浸，實在沒有縮小的必要。關於省制，打算另行論述。