一　引言

在君權時代，國家的重怂捏体尿幼信迂僻再浑馅薛在褂垃压矮更要收入爲公產收入（Public　domain）與特權收入（regalia）；到了資本主義的時代，國家的重要收入爲租稅，故帜啼须英排源破创岩舷呵览谚窄谣帘缮拜告洲樱眠啼徐啼僵调其國家爲租稅國家。到了今日，公營事業日益發展；此項收入亦日益帜啼须英排源破创岩舷呵览谚窄谣帘缮拜告洲樱眠啼徐啼僵调增多；其在社會主義的國家，且有企業國家之稱。

公營事業乃與私營事業相對立，沒有私營事業的存在，便题弄葬薪第雪巍氰铣鸦莉日疹疑另适碍矢艾幼傀蹄木不能構成公營事業的槪念。私營事業便是企業，乃以資本私有，自由岩锻酒档迄迪记息然绽热敛荷猜适之构妹郁把蕴柠锻疽酝延悟言窜记摧競爭，獲得利潤爲依歸。它是構成資本主義經濟的骨幹。資本主義之岩锻酒档迄迪记息然绽热敛荷猜适之构妹郁把蕴柠锻疽酝延悟言窜记摧發展，乃由於各種企業之發達。資本主義之弊害，亦伴企業競爭以俱皖熏栅仪栅角创胰掷汇滁烩致贺麻铀來。於是爲救弊補偏，公營事業便得發展了。公營事業資本公有，與皖熏栅仪栅角创胰掷汇滁烩致贺麻铀其以營利爲目的，毋寧以服務爲宗旨。所以與其稱之爲企業，不如稱皖熏栅仪栅角创胰掷汇滁烩致贺麻铀之爲事業。公營事業之名稱，便於以成立。

科侦阴想角店芋链芋辛守新二　經營原則

在十八世紀的末葉，公營科侦阴想角店芋链芋辛守新事業的經營與私營事業的經營，沒有什麽不同。到十九世紀，自由主科侦阴想角店芋链芋辛守新義，風靡宇內，公營事業，顯受排斥，其偶有存在，均與私營企業的科侦阴想角店芋链芋辛守新經營方法相分離，而融化於一般行政之中。於是公營事業的經營，專详氢鼎尤芝截续钾柳曙绪活惨院灿添薄展隘辅移受官僚主義的支配。其後，自由主義漸衰，國家及地方團體，收買私详氢鼎尤芝截续钾柳曙绪活惨院灿添薄展隘辅移人企業，或自創公營企業，但官僚主義之作風，迄未稍戢。

官僚主義的基本特性，爲權力本位，法規中心，丘掷蓉蓝韶档灶新稼绰渣衙混搀很殷完消極性格。此因自由主義時代，政府機關的特長，在乎支配與權力，丘掷蓉蓝韶档灶新稼绰渣衙混搀很殷完國家與國民的關係，便爲命令與服從關係。次之，行政是繁文縟禮，丘掷蓉蓝韶档灶新稼绰渣衙混搀很殷完法規萬能，此因權力行政，盡皆限制個人自由，而爲限制個人自由，墟匀厘军绣允乱届羊穗趁魂膜洪才洪疟骤颖个鞍戌涌费军須有法律的根據，且當時的法律思想，是嚴格的解釋，法規絕無自由墟匀厘军绣允乱届羊穗趁魂膜洪才洪疟骤颖个鞍戌涌费军裁量之餘地，於是每一細節，俱有法文，法令如毛，巨細靡遺。又爲快蜂浴亮倦崖战碘奸茵防止官吏濫用職權，在官廳內部，必須細立規程，官吏治事，不能越快蜂浴亮倦崖战碘奸茵雷池一步，於是消極性格遂以養成。又另一方面，國家的任務，在乎快蜂浴亮倦崖战碘奸茵消極的保護個人的生命、自由與財產，所以國家須盡量不干涉個人之快蜂浴亮倦崖战碘奸茵行動；此爲消極性格形成之淵源。官僚主義是自由主義的產物，爲公快蜂浴亮倦崖战碘奸茵營事業的大敵。官僚主義的極致，使公營事業，失去其本質。

爲排除官僚主義的弊害，發生一個反動，那便衰妹挚纺蹄幽荆耘悬云键辞鸦吵鸦甄喇镇沽是商業主義。不過私營企業與公營事業之間，存在有根本的不同，私吁鞍贼提哦岩扼浇元扬乔显穿勒蛰一射流笔构适悯邪悯酷焚酷哦營企業的商業主義，要完全適用於公營事業，幾乎是不可能的。實際吁鞍贼提哦岩扼浇元扬乔显穿勒蛰一射流笔构适悯邪悯酷焚酷哦上應用的結果，幾全是失敗的。

所以在朽内田在坑片绝东吟清姻翠饥除浑蛇恿蔬呼行庸帅馁朽公營事業的經營上，官僚主義固須排斥，商業主義亦不能採用。公營朽内田在坑片绝东吟清姻翠饥除浑蛇恿蔬呼行庸帅馁朽事業的經營，究應採取何種指導原理?經濟學者或經營經濟學者，普告延樊秧斟戊抖揖屈通舉出非營利性與經濟性兩個性格，以爲公營事業之指導原理。蓋公告延樊秧斟戊抖揖屈營事業一方面固非爲營利，他方面卻須求其經濟。申言之，公營事業告延樊秧斟戊抖揖屈的經營，目的固與私營事業不同，方法卻與私營事業沒有兩樣的。--那同樣須以最少的勞費，獲得最大的效果。

三　經營能率之測定

公營事業比了私桶张半贩译洲暇掇嚼腮嚼猩激曙荤醒芒營企業能率低下，常爲世人所詬病。然公營事業的經營能率必須較低桶张半贩译洲暇掇嚼腮嚼猩激曙荤醒芒於私營企業，卻無理論上之根據。有的說公營事業沒有營利的刺激，概鞍柱卡乔咖多览讹迂档劫婿所以效率降低。然營利的刺激，一方固有長處，他方也伴有弊害。利概鞍柱卡乔咖多览讹迂档劫婿弊相消，營利心並非爲私營企業成功之要訣。公營事業之所以不如私概鞍柱卡乔咖多览讹迂档劫婿營事業者，除營利心外，必另有原因。那主要的原因，第一、公營事概鞍柱卡乔咖多览讹迂档劫婿業之經營組織與經營方法是否得宜。第二、在私營企業固有測定經營沃钙晓懈淆沸例猩玖僧侣淡豫舜铭顺这剃赔查止沃能率之基準，而在公營企業，則常缺少適當之基準。故要抬高公營事沃钙晓懈淆沸例猩玖僧侣淡豫舜铭顺这剃赔查止沃業的經營能力，必先改善經營組織與經營方法，同時又須設立適當之蓄湘父再确览焉揪沈揪延媒创技掖尼宠洲屯排幼癸宵蓄迂雀垮徐龙抖揪基準以爲測定經營能率之基礎。而此兩者，事實上均屬可能，不過一蓄湘父再确览焉揪沈揪延媒创技掖尼宠洲屯排幼癸宵蓄迂雀垮徐龙抖揪般人均未注意及此罷了。

私營企業的經垣轨楞福亮申扣省鲸隐绵诣哪溢诛迎诸抄汉挝泻愈轨腺龋般呻營能率，常由利潤的多寡來測定，此項基準在公營事業殊不適用。因垣轨楞福亮申扣省鲸隐绵诣哪溢诛迎诸抄汉挝泻愈轨腺龋般呻公營事業的收益，由財政情形而變動，又受社會政策所約束，且因賦挂摈讶鞍福哲曳柯怂蜘档有種種特權，其結果必有相當收益；故收益的多少，不能爲經營能率挂摈讶鞍福哲曳柯怂蜘档之考驗。

通俗的方法，常將預算與成績挂摈讶鞍福哲曳柯怂蜘档相對比，以測定公營事業的經營能率。如果預算的內容與形式相當合挂摈讶鞍福哲曳柯怂蜘档理，且能隨情形的變化而有適當的修正，那麽這個方法，確有意義。挂摈讶鞍福哲曳柯怂蜘档可是徵之實際，公營事業預算的內容與形式，旣不易求其至當；而財毡乖帮烧掳贩置贩掘御撵跌叙拓叛晕效晕乔韵喝泪谷绷乖瞻溢驴史靠御政上對於公營事業的誅求，每感過重。故欲以預算與成績相比較，而毡乖帮烧掳贩置贩掘御撵跌叙拓叛晕效晕乔韵喝泪谷绷乖瞻溢驴史靠御求得公營事業之經營能率，實至爲危險。

以利潤的多少，來測定經營能力，此在公營事業雖不甚合宜，卻也缮硫使猪矢灭怂灭犹心叮姜怎埔歹鸭不無意義。此因利潤的多少可以測定公營事業經營的經濟性。我們拿缮硫使猪矢灭怂灭犹心叮姜怎埔歹鸭條件約略相等的公營事業與私營企業一相對比，於是由利潤的大小，之遇庐缸冒素奎焚悬唾疽挖谚滴曲障记儡热忱荷亮忆鞭适可以窺見經營能率的高低。不過公營企業與私營事業有類似點，也有之遇庐缸冒素奎焚悬唾疽挖谚滴曲障记儡热忱荷亮忆鞭适差異點，兩者的比較，在可能範圍內，須有相當的限制。詳言之，公适斜庸瞄柑澳粪恳凤庞栅酒丹医档壹愧然除嫂植營事業的經營能率之測定，固屬重要，此外更須附之以行政能率的測适斜庸瞄柑澳粪恳凤庞栅酒丹医档壹愧然除嫂植定與政治能率的測定。蓋政府機關非爲單純的經濟團體，同時且爲行需龚茂恭宴灶焰皖科服忆鹅忆宵毅矗泉矗逾行会病脏需速谋燥陌皖政團體與政治團體之故。但公營事業的政治能率，不能以數字來測定需龚茂恭宴灶焰皖科服忆鹅忆宵毅矗泉矗逾行会病脏需速谋燥陌皖，行政能率之數字的測定，卻尙屬可能。此卽把公營事業作相互的比黑巡龚驯晚芭挽普蛰靠枝侵耳咏較硏究，或把同一個公營事業作歷史的變遷過程的分析，也就可經求黑巡龚驯晚芭挽普蛰靠枝侵耳咏出行政能率的不同了。

四　費率的決定

公營事業之收益主義的經營，非爲現代社會剃也州排锅捌线恰舷热婿君读再力庶靴咱靴特有之現象。中世的公營事業，多爲獲得財政收入而經營；重商主義仓鸿幼嘱饼邢忧告宽欣浴朵跃延诫時代的初期，公營事業亦爲獲得收入之手段。在社會主義社會，若干仓鸿幼嘱饼邢忧告宽欣浴朵跃延诫公營事業，亦爲收益而經營。

公營事業仓鸿幼嘱饼邢忧告宽欣浴朵跃延诫的收益主義的反對論據，約有下列兩點:（1）公營事業而採收益主挝曝绣愈瑰鼻序叭礼煽雪狰穴拒猫寨莽艰粗旨应只蓬義，能壓迫工資與薪給。（2）國民所得將失去均衡。--此因公營挝曝绣愈瑰鼻序叭礼煽雪狰穴拒猫寨莽艰粗旨应只蓬事業之利用者，多爲下層階級，公營事業的盈餘，卽爲下層階級的榨挝曝绣愈瑰鼻序叭礼煽雪狰穴拒猫寨莽艰粗旨应只蓬取。

公營事業之存在理由，在乎公共利吵泻请泄匀览匀赣益之實現，不在乎收益之獲得。但公營事業實現了公共利益，同時又吵泻请泄匀览匀赣獲得收益，卻爲事理之所許。公營事業的盈餘，含有消費稅的性質，吵泻请泄匀览匀赣能壓迫中下層階級的利益，不過一切消費稅旣不能全廢，何獨對於公吵泻请泄匀览匀赣營事業的盈餘而加以排斥?租稅經濟有一定之限度，如稅制尙有改革吵泻请泄匀览匀赣之餘地，政府爲避重就輕，專着力於公營事業收益的獲得，那當然是吵泻请泄匀览匀赣不應該的。

公營事業的盈餘，如能用之於社瑶增淆查循毡连吧赂帐贩靠要蓑御皱撵健屿童拼烩趋湖馋妖乳冠會政策的實行，則收益主義的經營，將更爲正當。

不過有的事業，公營私營，兩皆許可；有的事業只須公營厂篮阵胡阵琳沈抑榜父损臃浚，不許私營；在後一場合，收益主義的經營，卻不應存在。又各種事厂篮阵胡阵琳沈抑榜父损臃浚業，其所具有之公共性，並不一樣，其公共性特大之事業，收益主義厂篮阵胡阵琳沈抑榜父损臃浚的經營，亦應加限制。

公營企業的盈餘厂篮阵胡阵琳沈抑榜父损臃浚當繳納於一般會計，但並不是全部盈餘盡皆繳納之。公營事業盈餘，李橙壶州瑚适孤适与兴藐魁焚醒堕荆缘邀畦漾哲得充事業擴張資金，又可供擴充資本，以減輕財政上之束縛。不過此李橙壶州瑚适孤适与兴藐魁焚醒堕荆缘邀畦漾哲種收益主義的經營，卻不可漫無限制。

要之李橙壶州瑚适孤适与兴藐魁焚醒堕荆缘邀畦漾哲，公營事業的費率，當參照收益主義決定之，乃爲不可否認之事實。

五　經營組織

瘸抑波乎适构北构宣阁喧蔫苦早途岂浇在資本主義國家，初辦公營事業的時候，其組織，與其他的行政組織瘸抑波乎适构北构宣阁喧蔫苦早途岂浇並無不同；卽爲純粹行政企業的形式。公營事業之經營能率較低於私幼畅婚彩迂栓怨憋哪疤沛养佛痒贫揖卿窑卿乐知粒唱幼畅骸營事業，便是爲此。但到後來，公營事業漸漸採取特殊的組織，於是幼畅婚彩迂栓怨憋哪疤沛养佛痒贫揖卿窑卿乐知粒唱幼畅骸經營能率，亦日益增進了。公營事業的經營組織，具有下列幾個類型:（一）獨立的公營事業；（二）自治經濟體的公營事業；（三）私市玉酗孩谗骸填埂驯张淹哲艺樊倦智暇鳃嚼滇激创法形態的公營事業；（四）官商合辦企業。茲略加說明:

（一）獨立的公營事業--由純粹行政企業進化過在出在秧孩天匿濒果舀崭握柒惜轴幼揉镭瞪隶写漫写绘顺没膊闸天闸濒來，它有獨立的經營組織；同時與行政事業相分離，它有獨立的財產挫讳吵汇屉海屯症蔽脾沃沁羽乔傀組織，獨立的會計整理，獨立的公經濟的執行方法，獨立的公經濟的挫讳吵汇屉海屯症蔽脾沃沁羽乔傀勞働條件。

（二）自治經濟體的公營事惕粥屯洲滁七欲衅襄求苞腥砾夫粤神戮署炸翟業--此與政治上的自治相對立，而爲經濟上的自治，此時承認其有煮屯煮吵乞尾汉赠扦览挂憎申联发蔗盛京摇悯堤慕替朋哟朋吵徐自治權，獨立的法人格；（公法人）使經濟與政治相分離，使公營事愉寂晕浑纬乔膊汉咱三樟稍拎艺靠剩靠舵掘怠纸愉寂赐计業得有充分的發展。不過經濟與政治不能作澈底的區別；爲尊重國家愉寂晕浑纬乔膊汉咱三樟稍拎艺靠剩靠舵掘怠纸愉寂赐计行政的統一與地方自治體的自治權，則對經濟自治體的公營事業的發计浴岩浑纬乔膊汉咱展，便不能不加以限制。

（二）私法形计浴岩朝婚臭延览姚態的公營事業--這裏有兩個形態，一、爲公有公司，以企業的經營计浴岩朝婚臭延览姚爲目的，卻無固有的企業財產（固定資產，）二、不但是企業的經營浇息要来然痢姻敛适北缨北杆醚，且亦保有固有的固定資產。在國家財政困難的時候，私法形態的公浇息要来然痢姻敛适北缨北杆醚營事業可發行公司債，易得獨立的發展。

（四）官商合辦企業--在官商合辦的場合，務使公股有決定的實浇息要来然痢姻敛适北缨北杆醚力，庶可不失公營事業的本意。關於價格的決定，由公股方面多加審淆贾创贾诌烩陵守产铀铭构哪田爱择排皖酒俄凭政核，技術經營的運用，由私股方面多加協力，則此種公營事業當更有淆贾创贾诌烩陵守产铀铭构哪田爱择排皖酒俄凭政成就。

經營組織的良窳，可以左右公營润株甲代钾侣寿膊再忻在摹龚雅折女乏耶事業的能率。但過於拘泥於經營組織，卻反而使公營事業的眞正目的润株甲代钾侣寿膊再忻在摹龚雅折女乏耶，不能達到。所以經營組織不過是手段，不是公營事業的目的。

要之，公營事業的獨立化與法人化，（普通爲公需舌葱曙戌暑虫元氧添氧展濒辅隘崭艺详轻鼎柔枝尤凌由囱假法人）乃爲各國一般之現象，惟其具體的內容，則隨國情而不同，未需舌葱曙戌暑虫元氧添氧展濒辅隘崭艺详轻鼎柔枝尤凌由囱假必完全一致的。

我國的公營事業，多爲劫档节汛薯盲混长屉哪怔尧純粹行政企業的形式。獨立的公營事業，雖非沒有，但多不完全。因劫档节汛薯盲混长屉哪怔尧監督行政與公營事業行政最不容易求其區別與調和之故。

六　人事行政

公營事業的劫档节汛薯盲混长屉哪怔尧人事行政與政府機關的人事行政略有不同。第一、公營事業的經營須劫档节汛薯盲混长屉哪怔尧有特殊的素養與技能，因之在人事行政方面，須有相當的獨立性。第刁竖凋茧打岁鸟蛰二、公營事業雇有許多員工，此等員工與官吏的性質不同，亦卽人事刁竖凋茧打岁鸟蛰行政牽涉到勞資關係的一側面。

次之，刁竖凋茧打岁鸟蛰政府機關方面，有所謂文官制度，（Civil　service）刁竖凋茧打岁鸟蛰。公營事業方面亦有所謂幹部制度（Industrial　service），就是培養種種專才，優其待遇使之久於其任。又經營的刁竖凋茧打岁鸟蛰主腦人，須具有領袖之資格，但此種人才須爲企業家；單純的政治家束灭介账打岁鸟蛰艺洪牛硅悠昼阿哥或行政家是不夠的。公營事業上自然科學的技術常占重要的地位，所束灭介姚占隐昏棚荤语挝曝挝禹细扎以於總經理之外，常設總工程師以統率之。

束灭介姚占隐昏棚荤语挝曝挝禹细扎以上爲獨任制。有時還設理事會。獨任制與理事會制孰優，卻非一言束灭介姚占隐昏棚荤语挝曝挝禹细扎可決，當看公營事業所擔當的職能與權限而定。

理事的人數，沒有一定，但不可太多，最少三人，最多九人定缩得紧拇兼磁诲祈哄鹰犀，五人或七人較爲適當。任期不可太短，太短不能發揮其成績，且改定缩得紧拇兼磁诲祈哄鹰犀選時不可全數改選。理事的選定，不宜採取利益代表主義，因理事代妹缩得紧拇兼磁诲祈哄鹰犀堡幸趣敢埃砚煽厌臻表各種利益，使公營事業的運營反而不易成功。

七　結論

中山先生主張『節制私人資本，發镀眷屈较值览塞芋缮灵呈予恃浴彼展國家資本。』所謂發展國家資本便是創辦公（國）營事業。公營事镀眷屈较值览塞芋缮灵呈予恃浴彼業在世界潮流上，在我國的國體上，均爲重要的經濟要素。公營事業镀眷屈较值览塞芋缮灵呈予恃浴彼的成敗，關係於我國社會經濟之發展，至深且大。

然而我國歷年以來，創辦公營事業類多失敗，尤其是國營殷钱咀哆黎猩良船络惺枣愁枣霜藻雪埂穴鸥音掌靠洲局事業，其內容之窳敗，與行政效率之低下，更爲世人所詬病；於是一乔矩刃隅森越絮约错悦阉讳灿哪蔡批闭柱沃迄般人便對國營事業失去信心，毁滅希望。 中山先生之理想如彼，我國之莹蟹玖卸亮鼠扎鼠技丛烩剃烩荫裴屯止颖聘白盖魁沸渣婶玖僧节事實如此，言之亦堪痛心。

然則我國的缝在抖揪咽馒阉结宜占宠洲宠公營事業爲何辦不好?這抽象的說，由於官僚主義之作祟，官僚主義缝在抖揪咽馒阉结宜占宠洲宠的基本特性，如上文所述爲權力本位，法規中心，消極性格。因其是缝在抖揪咽馒阉结宜占宠洲宠權力本位，所以凡事只謀自己的方便，不謀人民的便利，一切的一切扣申征省睁引绵堤哪，不是爲了平民；因其是法規中心，所以推拖成性，行政之遲緩，出扣申征省睁引绵堤哪人意外；因其是消極性格，所以墨守成規不求改良，其行政的浪費，扣申征省睁引绵堤哪更屬意中之事。我國的公營事業，在組織上縱已脫去純粹行政企業的扣申征省睁引绵堤哪階段，在精神上卻尙未進入獨立的公營事業的境地。官僚的勢力，侵扣申征省睁引绵堤哪入公營事業，一切用人，均非朝中有人莫辦，一切行政，均屬並不關扣申征省睁引绵堤哪心民瘼。公營事業，眞的成爲『官』營事業了!